摘要：文章基于公共選擇的“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)理論，從地方煤礦監(jiān)管中涉及的中央政府、地方政府、煤礦企業(yè)和煤礦工人等多方利益主體的博弈角度分析政府監(jiān)管存在的問題和根本原因。根據(jù)地方煤礦安全政府監(jiān)管的實(shí)情，提出構(gòu)建多方利益主體的政府監(jiān)管運(yùn)行機(jī)制。該研究成果對(duì)提高政府監(jiān)管執(zhí)行力，減少地方煤礦事故頻發(fā)具有一定的理論指導(dǎo)和實(shí)踐參考價(jià)值。
0、引言
我國煤炭行業(yè)按所有制主要分為國有重點(diǎn)煤礦、地方國有煤礦和鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦三大類，其中地方煤礦(市、縣屬地方國有煤礦及鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦)是我國煤炭工業(yè)的重要組成部分。近年來國家推出了一系列的政策措施，加大了對(duì)煤炭行業(yè)的整治力度，但是地方煤礦安全生產(chǎn)形勢依然嚴(yán)峻。煤礦煤礦事故頻發(fā)，給我國煤炭安全生產(chǎn)帶來很大壓力。每年因各類煤礦事故造成經(jīng)濟(jì)損失達(dá)到300億元。尋找地方煤礦事故根源，降低地方煤礦的事故發(fā)生率，真正地將事故消滅在萌芽狀態(tài)成為亟待解決的問題。
筆者以數(shù)據(jù)和典型案例為佐證，分析我國地方煤礦企業(yè)安全生產(chǎn)的現(xiàn)狀和加強(qiáng)政府監(jiān)管的必要性；基于公共選擇的“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)理論，從博弈論的角度引入成本一效益和委托一代理的政府治理選擇理論來分析在地方煤礦安全生產(chǎn)中涉及的相關(guān)利益主體的行為選擇取向，進(jìn)而剖析這些取向是如何導(dǎo)致政府監(jiān)管的失效。最后從構(gòu)建政府監(jiān)管體系結(jié)構(gòu)、運(yùn)行機(jī)制和具體實(shí)施路徑提出提高政府監(jiān)管有效性的對(duì)策建議。
1、我國地方煤礦安全生產(chǎn)政府監(jiān)管失控的原因
中國煤礦安全監(jiān)管實(shí)行垂直管理的監(jiān)察體制。國家煤礦安全監(jiān)察局是負(fù)責(zé)煤礦安全監(jiān)察的行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)全國的煤礦安全。同時(shí)在重點(diǎn)產(chǎn)煤省和地區(qū)建立煤礦安全監(jiān)察局及辦事處。根據(jù)中央體制和機(jī)構(gòu)改革的要求，產(chǎn)煤區(qū)地方政府又設(shè)置了專門負(fù)責(zé)煤礦安全監(jiān)管的煤礦安全監(jiān)察局。產(chǎn)煤地區(qū)原來負(fù)責(zé)煤礦安全管理的煤炭行業(yè)主管部門的安全監(jiān)管職能被弱化，但仍然負(fù)責(zé)煤礦的行業(yè)管理和安全監(jiān)察。煤礦安全監(jiān)察部門和煤炭行業(yè)主管部門為了自身利益各自為政。圖1表明，在地方煤礦安全監(jiān)管中，涉及中央政府、煤礦企業(yè)所在地政府、煤礦企業(yè)、煤礦工人等不同利益群體，他們具有不同的目標(biāo)函數(shù)、行動(dòng)邊界和策略選擇，相互之間呈現(xiàn)出復(fù)雜的互動(dòng)關(guān)系。圖2表明，各獨(dú)立利益群體為了自身利益而扭曲、變相執(zhí)行規(guī)則的行動(dòng)邏輯是導(dǎo)致政府監(jiān)管失效的根本原因。
2、構(gòu)建我國地方煤礦安全生產(chǎn)政府監(jiān)管運(yùn)行機(jī)制的路徑選擇
2．1我國地方煤礦安全生產(chǎn)政府監(jiān)管運(yùn)行機(jī)制的理論模型
政府加強(qiáng)對(duì)安全生產(chǎn)和管理系統(tǒng)的調(diào)控是非常必要的，但調(diào)控方向與力度的及時(shí)性和準(zhǔn)確性取決于對(duì)我國生產(chǎn)與安全系統(tǒng)運(yùn)行規(guī)律和機(jī)制的認(rèn)識(shí)。地方煤礦安全監(jiān)管運(yùn)行機(jī)制是煤礦安全監(jiān)管規(guī)律和監(jiān)管運(yùn)行規(guī)律的內(nèi)在表現(xiàn)，是地方煤礦安全監(jiān)管體制存在并發(fā)揮作用的依據(jù)。根據(jù)當(dāng)前我國地方煤礦政府監(jiān)管存在的問題，應(yīng)建立“國家監(jiān)督、地方管理、企業(yè)負(fù)責(zé)、工人維權(quán)、社會(huì)監(jiān)督”的運(yùn)行機(jī)制模型。政府監(jiān)管運(yùn)行機(jī)制模型如圖3所示。
第一層即核心層，煤礦企業(yè)是煤礦安全生產(chǎn)的第一負(fù)責(zé)人。
第二層，明確地方政府對(duì)煤礦安全生產(chǎn)的責(zé)任是做好當(dāng)?shù)孛旱V企業(yè)的行業(yè)管理。
第三層，國家監(jiān)管包括對(duì)煤礦企業(yè)安全生產(chǎn)的監(jiān)管，同時(shí)也包括對(duì)地方政府行業(yè)管理工作的監(jiān)管。
第四層，煤礦工人依據(jù)法律法規(guī)，對(duì)自身應(yīng)享有的安全和健康權(quán)利自覺地進(jìn)行維護(hù)。
第五層，公民社會(huì)監(jiān)督政府和煤礦企業(yè)，制約政府濫用委托人授予的權(quán)力，協(xié)助政府加強(qiáng)對(duì)社會(huì)事務(wù)的管理。在這一運(yùn)行機(jī)制中，厘清各個(gè)主體的各種利益關(guān)系，界定相應(yīng)的監(jiān)督責(zé)任和義務(wù)，有利于探尋提高地方煤礦安全生產(chǎn)政府監(jiān)管有效性的具體路徑。
2．2提高我國地方煤礦安全生產(chǎn)政府監(jiān)管的具體路徑
在地方煤礦政府監(jiān)管體系結(jié)構(gòu)框架指導(dǎo)下，根據(jù)政府監(jiān)管運(yùn)行機(jī)制中所包含的5大主體的相互關(guān)系和作用模式，提高政府監(jiān)管的有效性具體路徑如圖4。
2．2．1樹立“以人為本”的政府監(jiān)管理念
政府管理理念是政府管理行為的先導(dǎo)，正確的政府管理理念對(duì)于遏制事故發(fā)生尤為重要。現(xiàn)代社會(huì)倡導(dǎo)的理念是“以人為本”的理念，它要求尊重、保護(hù)所有人的權(quán)益。地方政府官員失職、瀆職、腐敗行為是觀念異化的結(jié)果，是“以人為本”價(jià)值理性的缺失。樹立“以人為本”的政府監(jiān)管理念，就不會(huì)漠視礦工的生命安全，便會(huì)切實(shí)履行維護(hù)礦工權(quán)益，保障公共安全的職責(zé)，盡力杜絕煤礦事故的發(fā)生。
2．2．2完善地方煤礦安全生產(chǎn)監(jiān)管組織機(jī)構(gòu)
行監(jiān)督，缺乏獨(dú)立性，在監(jiān)管當(dāng)?shù)孛旱V安全生產(chǎn)中權(quán)威性不足，且與政府部門權(quán)力與職責(zé)不清導(dǎo)致對(duì)煤礦企業(yè)監(jiān)管的真空與乏力。因此有必要在地方建立與地方政府同級(jí)別的、具有獨(dú)立執(zhí)法權(quán)的地方煤礦安全監(jiān)察部門，專管煤礦安全監(jiān)察工作。對(duì)不符合安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)的煤礦企業(yè)進(jìn)行查處；關(guān)閉不具備安全生產(chǎn)條件礦井，并向地方政府及其有關(guān)部門提出意見和建議。有小煤礦的鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以設(shè)立煤礦安全監(jiān)察站，實(shí)施監(jiān)察職責(zé)。地方政府給煤礦安全監(jiān)察部門和煤礦企業(yè)提供指導(dǎo)、服務(wù)，根據(jù)本地方煤礦生產(chǎn)的特點(diǎn)，制定安全生產(chǎn)的政策，引導(dǎo)煤礦業(yè)主主動(dòng)掌握和執(zhí)行國家相關(guān)政策和行業(yè)指令。地方煤礦安全監(jiān)管部門從當(dāng)?shù)卣歇?dú)立出來，而直接受上一級(jí)國家煤礦安全監(jiān)察局的垂直領(lǐng)導(dǎo)，并對(duì)其負(fù)責(zé)。著力強(qiáng)化基層安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)，使地方煤礦安全監(jiān)察部門更好地行使獨(dú)立的執(zhí)法權(quán)，從制度上和組織上抑制由地方保護(hù)主義和“官煤勾結(jié)”引發(fā)煤礦事故的現(xiàn)象。
2．2．3改革政績評(píng)價(jià)體系
通過建立系統(tǒng)、全面的干部評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，更科學(xué)地衡量地方政府官員的業(yè)績。改變指標(biāo)考核，將百萬噸死亡率納入考核指標(biāo)體系。將死亡率納入地方公務(wù)員考核指標(biāo)體現(xiàn)出政府部門對(duì)安全生產(chǎn)問題的重視，另外也在一定程度上改變著地方政府對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的認(rèn)識(shí)，有助于從政府層面上改變唯經(jīng)濟(jì)發(fā)展是舉的狀況，從而提高地方政府對(duì)安全生的重視程度。
2．2．4嚴(yán)格執(zhí)行行政責(zé)任追究制
對(duì)目前的一些違法違規(guī)現(xiàn)象，堅(jiān)持“誰主管、誰負(fù)責(zé)”的原則。明確規(guī)定安全監(jiān)管人員在下發(fā)停產(chǎn)整頓通知書后，要建立個(gè)人責(zé)任追究制。駐礦安全監(jiān)管人員發(fā)現(xiàn)被下令停產(chǎn)整頓的煤礦擅自違法組織生產(chǎn)后，要在第一時(shí)間報(bào)告地方煤礦安全生產(chǎn)監(jiān)察機(jī)構(gòu)，煤礦安全生產(chǎn)監(jiān)察機(jī)構(gòu)要下令并組織關(guān)閉礦井。若因未發(fā)現(xiàn)或發(fā)現(xiàn)未上報(bào)而發(fā)生煤礦安全生產(chǎn)事故，追究駐礦安監(jiān)人員的責(zé)任。對(duì)出現(xiàn)安全事故的，依據(jù)情節(jié)嚴(yán)重程度追究企業(yè)責(zé)任、領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任和相關(guān)監(jiān)管部門的責(zé)任。要注意發(fā)現(xiàn)事故背后的腐敗現(xiàn)象，堅(jiān)決打擊官商勾結(jié)、錢權(quán)交易等腐敗問題。
2．2．5建立煤礦企業(yè)安全生產(chǎn)自律機(jī)制
企業(yè)自律就是要建立生產(chǎn)經(jīng)營單位安全生產(chǎn)的自律機(jī)制。煤礦企業(yè)自律行為的加強(qiáng)可以減輕政府監(jiān)管的壓力，對(duì)提高監(jiān)管的有效性具有重要的意義。政府在企業(yè)的自律機(jī)制的制定、實(shí)施和有效運(yùn)行方面，應(yīng)該負(fù)有積極指導(dǎo)與引導(dǎo)的職責(zé)。各級(jí)政府監(jiān)管部門要深入到縣、鄉(xiāng)一級(jí)基層煤礦生產(chǎn)企業(yè)，積極引導(dǎo)地方煤礦企業(yè)貫徹執(zhí)行國家關(guān)于煤礦安全生產(chǎn)的各項(xiàng)方針政策、法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)；制定和完善本企業(yè)的安全生產(chǎn)規(guī)章制度和操作規(guī)程，采取各種管理和技術(shù)措施防止生產(chǎn)過程中事故和執(zhí)業(yè)危害發(fā)生，保障煤礦職工的生命安全，實(shí)現(xiàn)安全生產(chǎn)。
2．2．6充分發(fā)揮礦工、工會(huì)的監(jiān)督作用
充分利用工人現(xiàn)場知識(shí)和其他利益相關(guān)者的專門知識(shí)有效地發(fā)現(xiàn)事故隱患和達(dá)成問題的解決，可以降低管制成本。在法律和制度上保護(hù)工人的權(quán)利地位和有效的制約關(guān)系可以使工人充分地監(jiān)督政策執(zhí)行者和企業(yè)對(duì)政策的落實(shí)，有效防止尋租行為的發(fā)生。因此，要拓寬礦工參與的制度空間，改善勞資關(guān)系、發(fā)展弱勢群體組織。第一，提高煤礦工人的經(jīng)濟(jì)待遇。第二，加強(qiáng)對(duì)煤礦工人的培訓(xùn)。第三，重視工會(huì)的建設(shè)。
2．2．7發(fā)揮媒體輿論和煤炭行業(yè)協(xié)會(huì)的監(jiān)督作用
(1)發(fā)揮媒體監(jiān)督作用。第一，各級(jí)煤礦安全機(jī)構(gòu)和煤礦安全監(jiān)察分局應(yīng)加強(qiáng)與新聞單位的合作，搞好地方煤礦安全宣傳工作。第二，完善煤礦安全公告制度，在事故查處結(jié)束后，及時(shí)召開新聞發(fā)布會(huì)，公開事故處理的結(jié)果。第三，及時(shí)曝光一些存在重大安全隱患的礦井、非法建設(shè)和生產(chǎn)的礦井。第四，國家應(yīng)出臺(tái)政策保障新聞人員在履行新聞監(jiān)督權(quán)利時(shí)的人身安全，開放對(duì)媒體的采訪報(bào)道限制，使媒體可以及時(shí)曝光“官煤勾結(jié)”的黑幕。利用大眾傳媒公開和曝光的特殊作用營造腐敗為恥的輿論氛圍，對(duì)尋租者及其家庭形成強(qiáng)大的社會(huì)輿論壓力，可以提高尋租者為其行為必須付出精神代價(jià)而不能不進(jìn)行得失的權(quán)衡，從而抑制權(quán)力尋租的產(chǎn)生。
(2)發(fā)展煤炭行業(yè)自律組織。自律組織可以引導(dǎo)企業(yè)貫徹執(zhí)行整個(gè)行業(yè)發(fā)展的規(guī)劃和相關(guān)政策，規(guī)范企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營行為，要求企業(yè)對(duì)自身的安全生產(chǎn)負(fù)責(zé)。這在一定程度上可以幫助政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)分擔(dān)部分監(jiān)管職能，從行業(yè)自律的角度保障煤礦企業(yè)生產(chǎn)安全。
3、結(jié)論
(1)地方煤礦安全監(jiān)督管理是我國安全生產(chǎn)監(jiān)管的薄弱環(huán)節(jié)，也是反映政府社會(huì)性管制成敗得失的一面透視鏡。對(duì)地方政府監(jiān)管失效的原因及對(duì)策研究，可以幫助人們清楚認(rèn)識(shí)煤礦安全事故發(fā)生的主要內(nèi)在機(jī)理，也是提高政府監(jiān)管執(zhí)行力，降低地方煤礦事故頻發(fā)的關(guān)鍵與保證。
(2)筆者通過對(duì)我國地方煤礦安全生產(chǎn)狀況的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)來分析地方煤礦政府監(jiān)管的效果，以公共選擇“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)理論為基礎(chǔ)，從地方煤礦監(jiān)管中涉及的多個(gè)相關(guān)利益主體博弈的角度較深入地分析了政府監(jiān)管失效的根本原因。
(3)針對(duì)政府監(jiān)管失效的原因，構(gòu)建了地方煤礦相關(guān)利益主體政府監(jiān)管體系的總體結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制，并提出具體的實(shí)施路徑。希望研究成果對(duì)提高政府有效性，減少地方煤礦事故的發(fā)生有一定的理論價(jià)值和實(shí)踐指導(dǎo)意義。
(4)煤礦安全生產(chǎn)是一項(xiàng)長期的、系統(tǒng)的工作，需要靠政府、企業(yè)和全社會(huì)的共同努力來完成。由于我國正處于政治、經(jīng)濟(jì)體制改革的過程中，國情比較復(fù)雜，在煤礦安全生產(chǎn)領(lǐng)域，許多問題尚待解決。如煤礦產(chǎn)權(quán)的界定、安全監(jiān)管法制的建設(shè)、政府行為模式的構(gòu)建、社團(tuán)組織的發(fā)展、煤礦企業(yè)安全文化的培育等問題有待進(jìn)一步深入探討和完善。
