摘 要 本文系統(tǒng)地論述了國(guó)家煤礦安全生產(chǎn)管理體制的地位和作用，指出了現(xiàn)行煤礦安全生產(chǎn)管理體制在實(shí)踐過程中遇到的問題，提出了解決問題的建議.
0 引 言
筆者長(zhǎng)期從事基層煤礦安全工作，時(shí)常為全國(guó)煤礦重特大事故率居高不下而憂心。獲悉1999年上半年全國(guó)煤礦特大傷亡事故發(fā)生次數(shù)多達(dá)42起，較上…·年同期死亡人數(shù)上升了12．1％。事故次數(shù)上升16.7％的通報(bào)，以及不時(shí)聽到的一些煤礦發(fā)生重特大事故的報(bào)道后，震撼之心久久不能平息。痛心之余，聯(lián)想到兩個(gè)不無(wú)關(guān)系的問題。一是由于改革大局的需要。國(guó)家撤銷了煤炭工業(yè)部及所屬的安全管理司，致使煤炭行業(yè)的安全生產(chǎn)領(lǐng)導(dǎo)力量和行業(yè)內(nèi)部安全監(jiān)察力量減弱。本來煤炭行業(yè)自然災(zāi)害就較為嚴(yán)重，事故多發(fā)，尤其是我國(guó)煤礦的安全狀況，建國(guó)以來雖有很大改善，但形勢(shì)并不穩(wěn)定。即使存在著煤炭作為能源形式有被其它能源取代的可能，可目前它仍舊是我國(guó)的主要能源生產(chǎn)部門，而且作為原材料生產(chǎn)部門，煤炭工業(yè)還仍將以一定規(guī)模長(zhǎng)期存在，保障煤礦的安全生產(chǎn)在若干年內(nèi)仍是我國(guó)的一項(xiàng)重要職責(zé)。忽視這一現(xiàn)實(shí)，放松安全管理力度，煤礦勢(shì)必遭殃。另一個(gè)問題是，筆者從長(zhǎng)期的煤礦實(shí)際出發(fā)，曾反映和論述過“強(qiáng)化管理是保障煤礦安全生產(chǎn)的重要法寶”，“抓好煤礦安全管理重在作風(fēng)務(wù)實(shí)規(guī)章落實(shí)”的問題，可追根求源，怎樣才能保證煤礦企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)者在安全管理上做到作風(fēng)務(wù)實(shí)和規(guī)章落實(shí)呢?
以上兩點(diǎn)，是當(dāng)前煤礦安全工作面臨的極其嚴(yán)重的問題，是緩和與控制重特大事故頻繁發(fā)生所應(yīng)解決的主要矛盾，它直接涉及煤礦安全工作的根本環(huán)節(jié)——國(guó)家煤礦安全生產(chǎn)管理體制(在1994年底之前稱為煤礦安全監(jiān)察管理體制，之后改稱為安全生產(chǎn)管理體制，以下簡(jiǎn)稱為“安全體制”)這一根本性問題。因此，探討如何盡快發(fā)揮和加強(qiáng)煤礦安全體制的作用就具有十分迫切的現(xiàn)實(shí)意義。
1、安全體制在煤礦安全生產(chǎn)中的地位和作用
煤礦安全生產(chǎn)管理體制，顧名思義，它是煤礦安全工作整體的運(yùn)作機(jī)制。它上承如何將國(guó)家的安全生產(chǎn)方針、法規(guī)化為實(shí)際行動(dòng)，下啟如何使實(shí)際行動(dòng)化為工作中所需要達(dá)到的實(shí)際效果。沒有它。安全生產(chǎn)的方針、政策、法規(guī)就只能停留在紙面上、口頭上而無(wú)從貫徹執(zhí)行。因此，安全體制是安全工作中既關(guān)系到最上層方針、法規(guī)的細(xì)化和執(zhí)行，又關(guān)系到它們?cè)趯?shí)際運(yùn)作中的落實(shí)與協(xié)調(diào)，在全國(guó)煤礦的安全監(jiān)察管理工作中處于極其重要的戰(zhàn)略地位。搞得好，就能極大地推動(dòng)安全生產(chǎn)；否則，也能極大地阻礙安全生產(chǎn)。
在煤礦企業(yè)進(jìn)入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和依法治礦的現(xiàn)階段里，國(guó)家安全體制發(fā)揮著重要的形象作用，它是直接對(duì)企業(yè)的安全監(jiān)察管理工作提供宏觀指導(dǎo)的依據(jù)。面對(duì)有關(guān)安全生產(chǎn)的問題，企業(yè)自身如何去抓?上級(jí)部門如何監(jiān)察與管理?有了安全體制的規(guī)范與限制，雙方在具體運(yùn)作中就不能隨心所欲，而要考慮體制是如何規(guī)范的，各自應(yīng)履行怎樣的職責(zé)，知道什么可為、什么不可為，從而理出正確的工作思路，找到解決問題的相應(yīng)辦法。被安全體制賦予職權(quán)、職責(zé)的上級(jí)安全監(jiān)察部門基于自己明確的職責(zé)范圍，就可責(zé)無(wú)旁貸自覺地履行自己的職責(zé)，從而使被監(jiān)察者和監(jiān)察者做到相互協(xié)調(diào)、有機(jī)配合地去貫徹落實(shí)安全生產(chǎn)的方針、法規(guī)，消除工作“死角”和職責(zé)上的“扯皮”現(xiàn)象。
2、現(xiàn)階段煤礦安全體制應(yīng)表現(xiàn)出的特色
基于煤礦生產(chǎn)是社會(huì)化各生產(chǎn)部門中受自然災(zāi)害威脅最重的行業(yè)之一，尤其是煤礦企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)被推向市場(chǎng)之后，煤礦企業(yè)經(jīng)營(yíng)者的直接經(jīng)濟(jì)效益觀念與安全管理之間的矛盾顯得較為突出，加之煤炭行業(yè)內(nèi)部安全監(jiān)察力量已被削弱等因素的存在，就決定了煤礦安全體制必須要側(cè)重于利用國(guó)家行政的力量來對(duì)企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)者的安全責(zé)任心加以監(jiān)控，加大對(duì)煤礦安全的執(zhí)法力度，調(diào)動(dòng)煤礦企業(yè)職工依法維護(hù)自身安全權(quán)益的自覺性，使事故的預(yù)防措施及對(duì)事故責(zé)任者的制裁能得到真正落實(shí)。
3、現(xiàn)行安全體制運(yùn)作中遇到的問題
我國(guó)煤礦現(xiàn)行的安全體制是“國(guó)家監(jiān)察，行業(yè)管理，企業(yè)負(fù)責(zé)，群眾監(jiān)督”十六字制式。該體制總的來看還是適合我國(guó)國(guó)情的。但是，隨著煤礦企業(yè)經(jīng)營(yíng)機(jī)制的轉(zhuǎn)換、政企分開及煤礦企業(yè)被推向市場(chǎng)等一系列改革措施的出臺(tái)，這種體制在運(yùn)作中使人總感覺有些形同虛設(shè)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)未能顯示出自己的地位和發(fā)揮其應(yīng)有的作用，其主要問題如下。
(1)、“國(guó)家監(jiān)察”力量嚴(yán)重不足。在國(guó)家煤炭工業(yè)部及所屬的煤炭安全管理司撤銷之前，國(guó)家煤礦安監(jiān)力量由各級(jí)勞動(dòng)部門所屬的礦山安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)承擔(dān)，力量雖顯不足，但原煤炭部安全司卻起到了代償作用，僅存在勞動(dòng)行政安監(jiān)機(jī)構(gòu)力量弱小和受同級(jí)勞動(dòng)部門制約以及其作用不能得到充分發(fā)揮之弊病?？勺栽禾坎堪踩境蜂N后，形勢(shì)就突然變得嚴(yán)峻起來，不僅原有的弊端未能消除，而且撤銷了最懂得煤礦工作安全利害關(guān)系且又是監(jiān)督管理煤礦安全的行家里手——煤炭部及所屬安全司，余下的勞動(dòng)行政監(jiān)察弱小力量多數(shù)情況下只不過是在煤礦出了事故后下去走一走，罰罰款而已，國(guó)家宏觀管理監(jiān)控工作幾乎形成了“真空”。
(2)、“行業(yè)管理”群龍無(wú)首，無(wú)所適從?，F(xiàn)實(shí)的企業(yè)內(nèi)部設(shè)置的安監(jiān)部門完全受企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)者控制，在沒有了煤炭部及安全司這個(gè)“龍頭”的情況下，安全管理工作簡(jiǎn)直成了“各吹各的號(hào)，各唱各的調(diào)”。如行業(yè)內(nèi)部逐級(jí)派駐安監(jiān)機(jī)構(gòu)制度，明明有規(guī)范、有標(biāo)準(zhǔn)，而實(shí)際執(zhí)行中卻變得是“花樣翻新”：有的不設(shè)派駐機(jī)構(gòu)；有的是搞“一套人馬兩塊牌子”，駐礦安監(jiān)處長(zhǎng)兼負(fù)安全副礦長(zhǎng)角色，他們因受制于人，常常不能堅(jiān)守上級(jí)安監(jiān)部門的立場(chǎng)，甚至成了礦長(zhǎng)的“傀儡”或“幫兇”!從根本上削弱了派駐機(jī)制的優(yōu)勢(shì)；更有甚者，一些煤礦企業(yè)或企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)者處于“窮途末路”的地步，他們只顧眼前利益，無(wú)視安全工作對(duì)企業(yè)的正面作用，容不了安監(jiān)部門對(duì)生產(chǎn)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督和制裁，對(duì)安監(jiān)部門動(dòng)輒刁難、施壓，進(jìn)行人、財(cái)、物的裁減，簡(jiǎn)直是無(wú)所顧忌，為所欲為。上面沒有了“婆婆”，他們自視是解除了一切束縛，出了小事故隱瞞不報(bào)，不了了之。
(3)、“企業(yè)負(fù)責(zé)”缺乏制約機(jī)制。從正面來講，企業(yè)法人對(duì)企業(yè)安全生產(chǎn)負(fù)全面責(zé)任，企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)之后，安全管理作為企業(yè)日常管理的內(nèi)容之一，上級(jí)不多介入，自己應(yīng)視為責(zé)無(wú)旁貸。但就是有些輕視安全生產(chǎn)的煤礦企業(yè)法人，他們不認(rèn)真執(zhí)行安全生產(chǎn)的方針和措施，不搞安全投入，不補(bǔ)安全欠帳，甚至玩忽職守、失職或?yàn)^職，最終導(dǎo)致重特大事故發(fā)生，事后不論怎樣追究，但畢竟是為時(shí)晚矣!問題就出在發(fā)生事故之前，缺少制約企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)者去認(rèn)真貫徹“預(yù)防為主”的方針并切實(shí)落實(shí)各項(xiàng)安全生產(chǎn)措施的根本有效機(jī)制，未能作到防患于未然。
(4)、“群眾監(jiān)督”缺乏保障機(jī)制。重視安全的企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)者會(huì)干當(dāng)“小學(xué)生”，主動(dòng)聯(lián)系職工群眾，自覺接受安全監(jiān)督，與職工群眾積極主動(dòng)參與安全監(jiān)督管理，形成目標(biāo)一致的良性工作循環(huán)?？墒菍?duì)那些連正式安監(jiān)部門都不屑一顧、甚至恨不得一腳踢開安監(jiān)部門的企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)者，哪個(gè)職工敢去監(jiān)督，誰(shuí)愿去干那費(fèi)力不討好的“蠢事”!尤其是一個(gè)單位的“頭頭”，當(dāng)個(gè)人主義、獨(dú)裁意識(shí)占了上風(fēng)時(shí)，誰(shuí)去惹他，豈不是自找倒霉，不但有氣沒處出，鬧不好還會(huì)丟飯碗。說到底就是個(gè)缺乏監(jiān)督保障機(jī)制的問題。
(5)、企業(yè)工會(huì)與社會(huì)方面的監(jiān)督作用未能有效發(fā)揮。不少煤礦企業(yè)群監(jiān)工作搞不起來，原因在于企業(yè)工會(huì)的職能被扭曲，工會(huì)領(lǐng)導(dǎo)不少是行政扶持的干部，受制于企業(yè)的“頭頭”，怕在安全問題上得罪了他們，會(huì)丟“烏紗帽”，因而不敢理直氣壯地維護(hù)職工的安全合法權(quán)益，腰桿總是硬不起來。廣義的群眾監(jiān)督還應(yīng)包含社會(huì)方面的監(jiān)督力量。在這方面，由于宣傳工作不到位，社會(huì)公眾對(duì)煤礦安全情況不夠了解，缺乏監(jiān)督意識(shí)，職工家屬在職工安全受到傷害后，考慮自身長(zhǎng)遠(yuǎn)利益而對(duì)訴諸于法律解決問題總是顧慮重重，常常是接受企業(yè)“私了”的如意算盤，最終使事故責(zé)任者逍遙法外。問題的實(shí)質(zhì)就在于企業(yè)“頭頭”與工會(huì)“頭頭”都不是職工群眾能有權(quán)任免的，他們不維護(hù)職工利益，職工也拿他們沒辦法。
4、解決現(xiàn)實(shí)問題的幾點(diǎn)建議
在煤礦企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的宏觀環(huán)境已經(jīng)發(fā)生變化、行業(yè)管理力量裁減已成定局的今天，為使“十六字安全體制”在新的形勢(shì)下能夠切實(shí)地發(fā)揮作用，現(xiàn)提出以下幾點(diǎn)解決問題的建議。
(1)、切實(shí)加強(qiáng)國(guó)家監(jiān)察力量。煤炭工業(yè)部及安全司撤銷之后，增強(qiáng)國(guó)家對(duì)煤礦企業(yè)行政安全監(jiān)察力量的需要迫在眉睫。目前我國(guó)的經(jīng)濟(jì)管理模式已基本上與國(guó)際接軌，在煤礦安全體制方面可以嘗試借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的做法，試行設(shè)立獨(dú)立于煤礦管理機(jī)關(guān)之外，有職有權(quán)，裝備精良，人員、制度和機(jī)構(gòu)健全的煤礦各項(xiàng)法令的執(zhí)行機(jī)關(guān)。這套機(jī)構(gòu)的設(shè)立，將會(huì)從生產(chǎn)管理上使煤礦搞好安全生產(chǎn)有～個(gè)可靠的保障。
(2)、嚴(yán)格執(zhí)行行業(yè)內(nèi)部安監(jiān)機(jī)構(gòu)逐級(jí)派駐制度。煤礦行業(yè)的這一制度，確切地反映了煤礦安全生產(chǎn)的客觀規(guī)律，是搞好煤礦安全工作的一個(gè)重大優(yōu)勢(shì)，是刺向現(xiàn)場(chǎng)削弱、抵制安全工作等各種“頑疾”的一把利劍。凡是嚴(yán)格照章去做的，即駐在單位的安全機(jī)構(gòu)政績(jī)獎(jiǎng)罰由上級(jí)主管派駐部門考核兌現(xiàn)，人事由上級(jí)任免，都能對(duì)駐在單位進(jìn)行認(rèn)真的安全監(jiān)察，從而便在企業(yè)內(nèi)部形成一道安全生產(chǎn)的堅(jiān)固防線。
(3)、應(yīng)使煤礦企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)者的安全作風(fēng)置于有效的群眾監(jiān)督之下。企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)者除了依法行使經(jīng)營(yíng)自主權(quán)外，任期內(nèi)必須向國(guó)家行政安監(jiān)機(jī)關(guān)簽訂安全目標(biāo)“責(zé)任狀”，并接受職工群眾監(jiān)督，實(shí)施定期考核和安全一票否決權(quán)，因安全工作失職而造成重大事故者，不僅要丟“烏紗帽”，還要受到經(jīng)濟(jì)和法律的追究，使他們頭腦中時(shí)刻繃緊安全生產(chǎn)這根“弦”，真正落實(shí)安全體制中“企業(yè)負(fù)責(zé)”的要求。
(4)、在已有體制的框架內(nèi)建立程序化的安全工作管理制度。煤礦的安全工作涉及煤礦生產(chǎn)活動(dòng)的全員、全過程、全方位，干起來十分復(fù)雜，不僅各煤礦安全工作內(nèi)容有“時(shí)空”差別，而且自然災(zāi)害存在的程度也不一樣，隊(duì)伍的素質(zhì)也不相同，在抓法上不可“一刀切”或平均用力，要運(yùn)用安全系統(tǒng)工程的原理與方法，在監(jiān)察、管理、監(jiān)督各環(huán)節(jié)上都應(yīng)建立程序化的安全工作制度。比如。在某個(gè)時(shí)侯、某個(gè)煤礦、某一種事故隱患最為突出時(shí)主動(dòng)出擊，抓住要害，就能獲得事半功倍的好效果。緊一陣、松一陣或草率行事的作風(fēng)都是應(yīng)堅(jiān)決克服的。
(5)、要充分利用經(jīng)濟(jì)杠桿對(duì)安全工作的調(diào)節(jié)作用?，F(xiàn)在是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，各種形式的安全工作都應(yīng)借助予經(jīng)濟(jì)杠桿的調(diào)節(jié)作用，這種調(diào)節(jié)要注意雙向作用的發(fā)揮：搞得好的、能實(shí)實(shí)在在完成安全工作目標(biāo)的，就要重獎(jiǎng)；相反，工作抓不上去或有失職行為的，就一定要重罰。獎(jiǎng)罰的操作關(guān)鍵是要建立在有真憑實(shí)據(jù)的基礎(chǔ)上，力戒弄虛作假、遮遮掩掩或湊合從事，獎(jiǎng)罰的兌現(xiàn)要令人心悅誠(chéng)服。如此才能有力地促進(jìn)安全生產(chǎn)不斷創(chuàng)出新水平。
(6)、切實(shí)調(diào)動(dòng)和保障各級(jí)工會(huì)群眾組織的安全監(jiān)督職能。
