2016年4月28日，國務(wù)院安委辦印發(fā)了《標(biāo)本兼治遏制重特大事故工作指南》，同年10月9日，又印發(fā)了《實(shí)施遏制重特大事故工作指南構(gòu)建雙重預(yù)防機(jī)制的意見》。
為方便讀者更好地理解雙重預(yù)防機(jī)制的核心思想和主要內(nèi)容，特歸納了有關(guān)構(gòu)建雙重預(yù)防機(jī)制的20個問題，以饗讀者。
1、為什么要提出構(gòu)建雙重預(yù)防機(jī)制？
答：近年來發(fā)生的重特大事故暴露出當(dāng)前安全生產(chǎn)領(lǐng)域“認(rèn)不清、想不到”的問題突出。針對這種情況，習(xí)近平總書記多次指出，對易發(fā)生重特大事故的行業(yè)領(lǐng)域，要將安全風(fēng)險逐一建檔入賬，采取風(fēng)險分級管控、隱患排查治理雙重預(yù)防工作機(jī)制，把新情況和想不到的問題都想到。構(gòu)建雙重預(yù)防機(jī)制就是針對安全生產(chǎn)領(lǐng)域“認(rèn)不清、想不到”的突出問題，強(qiáng)調(diào)安全生產(chǎn)的關(guān)口前移，從隱患排查治理前移到安全風(fēng)險管控。要強(qiáng)化風(fēng)險意識，分析事故發(fā)生的全鏈條，抓住關(guān)鍵環(huán)節(jié)采取預(yù)防措施，防范安全風(fēng)險管控不到位變成事故隱患、隱患未及時被發(fā)現(xiàn)和治理演變成事故。
2、雙重預(yù)防機(jī)制的基本工作思路是什么？
答：通俗說，雙重預(yù)防機(jī)制就是構(gòu)筑防范生產(chǎn)安全事故的兩道防火墻。第一道是管風(fēng)險，以安全風(fēng)險辨識和管控為基礎(chǔ)，從源頭上系統(tǒng)辨識風(fēng)險、分級管控風(fēng)險，努力把各類風(fēng)險控制在可接受范圍內(nèi)，杜絕和減少事故隱患；第二道是治隱患，以隱患排查和治理為手段，認(rèn)真排查風(fēng)險管控過程中出現(xiàn)的缺失、漏洞和風(fēng)險控制失效環(huán)節(jié)，堅(jiān)決把隱患消滅在事故發(fā)生之前。可以說，安全風(fēng)險管控到位就不會形成事故隱患，隱患一經(jīng)發(fā)現(xiàn)及時治理就不可能釀成事故，要通過雙重預(yù)防的工作機(jī)制，切實(shí)把每一類風(fēng)險都控制在可接受范圍內(nèi)，把每一個隱患都治理在形成之初，把每一起事故都消滅在萌芽狀態(tài)。
3、雙重預(yù)防機(jī)制如何在遏制重特大事故方面發(fā)揮作用？
答：雙重預(yù)防機(jī)制著眼于安全風(fēng)險的有效管控，緊盯事故隱患的排查治理，是一個常態(tài)化運(yùn)行的安全生產(chǎn)管理系統(tǒng)，可以有效提升安全生產(chǎn)整體預(yù)控能力，夯實(shí)遏制重特大事故的工作基礎(chǔ)?；谥靥卮笫鹿实陌l(fā)生機(jī)理，從重大危險源、人員暴露和管理的薄弱環(huán)節(jié)入手，按照問題導(dǎo)向，堅(jiān)持重大風(fēng)險重點(diǎn)管控；針對重特大事故的形成過程，按照目標(biāo)導(dǎo)向，堅(jiān)持重大隱患限期治理，有針對性地防范遏制重特大事故發(fā)生。
4、構(gòu)建雙重預(yù)防機(jī)制要把握哪幾個原則？
答：一要堅(jiān)持風(fēng)險優(yōu)先原則。以風(fēng)險管控為主線，把全面辨識評估風(fēng)險和嚴(yán)格管控風(fēng)險作為安全生產(chǎn)的第一道防線，切實(shí)解決“認(rèn)不清、想不到”的突出問題。二要堅(jiān)持系統(tǒng)性原則。從人、機(jī)、環(huán)、管四個方面，從風(fēng)險管控和隱患治理兩道防線，從企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營全流程、生命周期全過程開展工作，努力把風(fēng)險管控挺在隱患之前、把隱患排查治理挺在事故之前。三要堅(jiān)持全員參與原則。將雙重預(yù)防機(jī)制建設(shè)各項(xiàng)工作責(zé)任分解落實(shí)到企業(yè)的各層級領(lǐng)導(dǎo)、各業(yè)務(wù)部門和每個具體工作崗位，確保責(zé)任明確。四要堅(jiān)持持續(xù)改進(jìn)原則。持續(xù)進(jìn)行風(fēng)險分級管控與更新完善，持續(xù)開展隱患排查治理，實(shí)現(xiàn)雙重預(yù)防機(jī)制不斷深入、深化，促使機(jī)制建設(shè)水平不斷提升。
5、雙重預(yù)防機(jī)制建設(shè)的目標(biāo)是什么？
答：構(gòu)建雙重預(yù)防機(jī)制就是要在全社會形成有效管控風(fēng)險、排查治理隱患、防范和遏制重特大事故的思想共識，推動建立企業(yè)安全風(fēng)險自辨自控、隱患自查自治，政府領(lǐng)導(dǎo)有力、部門監(jiān)管有效、企業(yè)責(zé)任落實(shí)、社會參與有序的工作格局，促使企業(yè)形成常態(tài)化運(yùn)行的工作機(jī)制，政府及相關(guān)部門進(jìn)一步明確工作職責(zé)，切實(shí)提升安全生產(chǎn)整體預(yù)控能力，夯實(shí)遏制重特大事故的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。
6、隱患排查治理和風(fēng)險分級管控是什么關(guān)系？
答：兩者是相輔相成、相互促進(jìn)的關(guān)系。安全風(fēng)險分級管控是隱患排查治理的前提和基礎(chǔ)，通過強(qiáng)化安全風(fēng)險分級管控，從源頭上消除、降低或控制相關(guān)風(fēng)險，進(jìn)而降低事故發(fā)生的可能性和后果的嚴(yán)重性。隱患排查治理是安全風(fēng)險分級管控的強(qiáng)化與深入，通過隱患排查治理工作，查找風(fēng)險管控措施的失效、缺陷或不足，采取措施予以整改，同時，分析、驗(yàn)證各類危險有害因素辨識評估的完整性和準(zhǔn)確性，進(jìn)而完善風(fēng)險分級管控措施，減少或杜絕事故發(fā)生的可能性。安全風(fēng)險分級管控和隱患排查治理共同構(gòu)建起預(yù)防事故發(fā)生的雙重機(jī)制，構(gòu)成兩道保護(hù)屏障，有效遏制重特大事故的發(fā)生。
7、完善企業(yè)事故隱患排查治理閉環(huán)工作機(jī)制要重點(diǎn)做好哪幾件事？
答：一要完善企業(yè)隱患排查治理體系建設(shè)，建立自查、自改、自報事故隱患的信息管理系統(tǒng)。二要建立健全事故隱患閉環(huán)工作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)隱患排查、登記、評估、治理、報告、銷賬等持續(xù)改進(jìn)的閉環(huán)管理。三要從排查發(fā)現(xiàn)隱患、制定整改方案、落實(shí)整改措施、驗(yàn)證整改效果等環(huán)節(jié)實(shí)現(xiàn)有效閉合管理。四要建立完善事故隱患登記報告制、事故隱患整改公示制、重大事故隱患督辦制等工作制度，使隱患從發(fā)現(xiàn)到整改完畢都處在監(jiān)督管理下，使排查治理工作成為一個“閉合線路”。對查出的隱患做到責(zé)任、措施、資金、時限和預(yù)案“五落實(shí)”，對重大事故隱患嚴(yán)格落實(shí)“分級負(fù)責(zé)、領(lǐng)導(dǎo)督辦、跟蹤問效、治理銷號”制度。
8、很多企業(yè)都建立了安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化體系，一些企業(yè)還有職業(yè)安全健康管理體系，是不是還要另起爐灶再搞一套雙重預(yù)防機(jī)制？
答：無論是安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化體系、職業(yè)安全健康管理體系，還是企業(yè)建立的其他風(fēng)險管理體系，其本質(zhì)核心都是圍繞風(fēng)險的管理系統(tǒng)。雙重預(yù)防機(jī)制的核心也是基于風(fēng)險管理的思想和要求，但它強(qiáng)調(diào)的是方法論，沒有設(shè)計一套形式化的文件，企業(yè)現(xiàn)有的安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化體系或職業(yè)安全健康管理體系本身就是控制風(fēng)險、預(yù)防事故的有效管理方法，它們就是雙重預(yù)防機(jī)制的一部分。雙重預(yù)防機(jī)制以問題為導(dǎo)向，抓住了風(fēng)險管控這個核心；以目標(biāo)為導(dǎo)向，強(qiáng)化了隱患排查治理。這與國家安監(jiān)總局以往部署的工作是一脈相承的，是一個有機(jī)統(tǒng)一的整體，因此，雙重預(yù)防機(jī)制建設(shè)不是另起爐灶、另搞一套。各地、各企業(yè)要在以往工作的基礎(chǔ)上，通過全面辨識風(fēng)險，夯實(shí)標(biāo)準(zhǔn)化工作基礎(chǔ)；通過風(fēng)險分級管控，消除或減少隱患；通過強(qiáng)化隱患排查治理，降低事故發(fā)生風(fēng)險；通過標(biāo)準(zhǔn)化體系規(guī)范運(yùn)行，促進(jìn)雙重預(yù)防機(jī)制有效實(shí)施。
9、安全風(fēng)險和事故隱患是一回事嗎？
答：安全風(fēng)險來源于可能導(dǎo)致人員傷亡或財產(chǎn)損失的危險源或各種危險有害因素，是事故發(fā)生的可能性和后果嚴(yán)重性的組合，而事故隱患是風(fēng)險管控失效后形成的缺陷或漏洞，兩者是完全不同的概念。安全風(fēng)險具有客觀存在性和可認(rèn)知性，要強(qiáng)調(diào)固有風(fēng)險，采取管控措施降低風(fēng)險；事故隱患主要來源于風(fēng)險管控的薄弱環(huán)節(jié)，要強(qiáng)調(diào)過程管理，通過全面排查發(fā)現(xiàn)隱患，通過及時治理消除隱患。但兩者也有關(guān)聯(lián)，事故隱患來源于安全風(fēng)險的管控失效或弱化，安全風(fēng)險得到有效管控就會不出現(xiàn)或少出現(xiàn)隱患。
10、風(fēng)險辨識與隱患排查是同一項(xiàng)工作嗎？
答：風(fēng)險辨識與隱患排查的工作主體都要求全員參與，工作對象都要涵蓋人、機(jī)、環(huán)、管各個方面，但風(fēng)險辨識側(cè)重于認(rèn)知固有風(fēng)險，而隱患排查側(cè)重于各項(xiàng)措施生命周期過程管理。風(fēng)險辨識要定期開展，在工藝技術(shù)、設(shè)備設(shè)施以及組織管理機(jī)構(gòu)發(fā)生變化時要開展；而隱患排查則要求全時段、全天候開展，隨時發(fā)現(xiàn)技術(shù)措施、管理措施的漏洞和薄弱環(huán)節(jié)。
11、安全風(fēng)險和事故隱患怎么分級？
答：《標(biāo)本兼治遏制重特大事故工作指南》和《實(shí)施遏制重特大事故工作指南構(gòu)建雙重預(yù)防機(jī)制的意見》等文件要求將安全風(fēng)險等級從高到低依次劃分為重大風(fēng)險、較大風(fēng)險、一般風(fēng)險和低風(fēng)險，在電子地圖上分別用紅、橙、黃、藍(lán)四種顏色標(biāo)示。根據(jù)《生產(chǎn)安全事故隱患排查治理規(guī)定》，事故隱患劃分為重大事故隱患和一般事故隱患。
12、安全風(fēng)險辨識要注意什么問題？
答：企業(yè)安全風(fēng)險辨識要突出全員參與的原則，辨識要覆蓋所有的工藝流程、設(shè)備設(shè)施和作業(yè)場所，全面剖析各生產(chǎn)系統(tǒng)，并通過隱患排查治理持續(xù)改進(jìn)辨識工作。辨識時要充分考慮分析“三種時態(tài)”和“三種狀態(tài)”下的危險有害因素，分析危害出現(xiàn)的條件和可能發(fā)生的事故或故障模型。城市安全風(fēng)險辨識要針對城市風(fēng)險特性，緊緊圍繞遏制重特大事故，突出重點(diǎn)地區(qū)、重點(diǎn)行業(yè)和重點(diǎn)企業(yè)，高度關(guān)注城市公共場所和公共設(shè)施，重點(diǎn)依托網(wǎng)格化的城市管理系統(tǒng)，從點(diǎn)、線、面三條主線全面分析識別城市安全工作中的突出問題和薄弱環(huán)節(jié)。
13、當(dāng)前我國城市安全風(fēng)險有什么特征？
答：一是城市行業(yè)眾多，構(gòu)成了城市安全風(fēng)險類型的復(fù)雜多樣。城市作為一個集約人口、集約經(jīng)濟(jì)、集約科學(xué)文化的空間地域系統(tǒng)，經(jīng)濟(jì)活動和社會活動密集多樣，生產(chǎn)系統(tǒng)及工藝流程日趨復(fù)雜，城市中的危險化學(xué)品事故風(fēng)險、工商貿(mào)企業(yè)事故風(fēng)險、建筑施工事故風(fēng)險、火災(zāi)事故風(fēng)險和交通運(yùn)輸事故風(fēng)險等交織并存，呈現(xiàn)出城市風(fēng)險類型的多樣性、突發(fā)性、關(guān)聯(lián)性、連鎖性和耦合性等特點(diǎn)。二是城市空間上的密集發(fā)展加大了事故災(zāi)難的后果嚴(yán)重程度。城市土地資源緊缺，為充分提高產(chǎn)值，城市人口、企業(yè)和生命線工程等事故承災(zāi)體高度集中、相互作用、相互影響，使得城市更加脆弱，事故災(zāi)難的鏈?zhǔn)叫?yīng)增強(qiáng)，事故后果的嚴(yán)重程度大大增加，加大了事故應(yīng)急救援的難度。三是城市的快速發(fā)展誘發(fā)了事故災(zāi)難頻發(fā)。隨著我國城鄉(xiāng)一體化迅速推進(jìn)，早期的一些人員密集場所、高層建筑等因安全設(shè)施陳舊、防火設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)較低，存在著較多的火災(zāi)事故隱患。一些舊工業(yè)區(qū)等場所的部分建筑布局不合理、新建居住區(qū)及商業(yè)區(qū)逐漸與高危企業(yè)毗鄰，“城圍石化”、“石化圍城”現(xiàn)象嚴(yán)重，城市發(fā)展過程中積累的安全生產(chǎn)矛盾正在集中顯現(xiàn)，城市安全風(fēng)險管控和應(yīng)急管理工作難度進(jìn)一步加大。
14、安全風(fēng)險評估可采用什么方法？
答：風(fēng)險評估是在風(fēng)險辨識的基礎(chǔ)上，通過確定事故發(fā)生的條件、事故發(fā)生的可能性和事故后果的嚴(yán)重程度，進(jìn)而確定風(fēng)險大小和等級的過程。風(fēng)險評估方法很多，總體上可分為兩類：一類為定量的，如事故后果模擬分析方法和定量風(fēng)險評價QRA等；另一類為定性的，如安全檢查表法和預(yù)先危險性分析法等。開展風(fēng)險評估要根據(jù)實(shí)際情況選擇適用的風(fēng)險評估方法，盡量將風(fēng)險定量化，也可以選用幾種評估方法對同一評估對象進(jìn)行評估，互相補(bǔ)充、互為驗(yàn)證，以提高評估結(jié)果的準(zhǔn)確性。安全風(fēng)險評估要緊緊扭住遏制重特大事故這個“牛鼻子”，高度關(guān)注風(fēng)險覆蓋人群，將防范重大人員傷亡擺在更加突出的位置予以分析評估。
15、企業(yè)開展安全風(fēng)險評估管控中常見的問題有哪些？
答：一些企業(yè)往往將風(fēng)險辨識評估任務(wù)直接分配到某個或幾個部門，由部門的幾名員工各自辨識本部門存在的風(fēng)險，然后將風(fēng)險辨識結(jié)果進(jìn)行簡單匯總形成安全風(fēng)險辨識評估報告，沒有體現(xiàn)全員參與，沒有做到全覆蓋。一些企業(yè)在風(fēng)險辨識評估過程中，選取的辨識范圍過于狹窄，沒有覆蓋全流程、全區(qū)域。有的片面理解安全生產(chǎn)風(fēng)險管理就是預(yù)防和控制人身傷害事故，而對設(shè)備事故、自然災(zāi)害引發(fā)的事故等其他事故類型的風(fēng)險辨識評估不充分、不全面，甚至沒有開展風(fēng)險辨識評估。一些企業(yè)因風(fēng)險辨識不深入，導(dǎo)致制定的風(fēng)險管控措施沒有針對性，工作職責(zé)得不到落實(shí)，安全風(fēng)險分級管控難以發(fā)揮作用。
16、安全風(fēng)險分布圖有幾類，怎么繪制？
答：至少應(yīng)包括三類：一類是安全風(fēng)險四色分布圖。根據(jù)風(fēng)險評估結(jié)果，將生產(chǎn)設(shè)施、作業(yè)場所等區(qū)域存在的不同等級風(fēng)險，使用紅、橙、黃、藍(lán)四種顏色標(biāo)示在總平面布置圖或地理坐標(biāo)圖中，實(shí)施風(fēng)險分級管控。一類是作業(yè)（行業(yè)）安全風(fēng)險比較圖。企業(yè)中的部分作業(yè)活動、生產(chǎn)工序和關(guān)鍵任務(wù)以及各地的不同行業(yè)（領(lǐng)域），由于其風(fēng)險等級難以在平面布置圖中標(biāo)示，要利用統(tǒng)計分析的方法，采取柱狀圖、曲線圖或餅狀圖等，將企業(yè)不同的作業(yè)（工序）或各地區(qū)不同的行業(yè)（領(lǐng)域）的風(fēng)險按照從高到低的順序標(biāo)示出來，突出工作重心。還有一類是區(qū)域整體安全風(fēng)險圖，對于一個地區(qū)、一個城市要綜合分析下一級行政區(qū)域的整體風(fēng)險等級，逐級繪制街鎮(zhèn)、縣區(qū)和城市等各層級的區(qū)域整體風(fēng)險圖，確定監(jiān)管重點(diǎn)。
17、雙重預(yù)防機(jī)制信息化建設(shè)要注意什么問題？
答：雙重預(yù)防機(jī)制建設(shè)既產(chǎn)生又依賴大量安全生產(chǎn)數(shù)據(jù)，要克服紙面化可能帶來的形式化和靜態(tài)化，利用信息化手段保障雙重預(yù)防機(jī)制建設(shè)顯得尤為重要。要利用信息化手段將安全風(fēng)險清單和事故隱患清單電子化，建立并及時更新安全風(fēng)險和事故隱患數(shù)據(jù)庫；要繪制安全風(fēng)險分布電子圖，并將重大風(fēng)險監(jiān)測監(jiān)控數(shù)據(jù)接入信息化平臺，充分發(fā)揮信息系統(tǒng)自動化分析和智能化預(yù)警的作用。要充分利用已有的安全生產(chǎn)管理信息系統(tǒng)和網(wǎng)絡(luò)綜合平臺，盡量實(shí)現(xiàn)風(fēng)險管控和隱患排查信息化的融合，通過一體化管理避免信息孤島，提升工作效率和運(yùn)行效果。
18、一些中小企業(yè)員工不多、技術(shù)力量不足，構(gòu)建雙重預(yù)防機(jī)制有沒有簡便方法？
答：雙重預(yù)防機(jī)制建設(shè)不是一項(xiàng)任務(wù)，也不是階段性的工作，而是建立企業(yè)控制風(fēng)險、防范事故的長效機(jī)制，方法沒有復(fù)雜與簡便之分，只有適用和不適用的差別。一些中小企業(yè)員工不多、技術(shù)力量不足，怎么辦？企業(yè)要強(qiáng)化全員培訓(xùn)，讓全體員工都接受并自覺踐行風(fēng)險優(yōu)先的理念，學(xué)習(xí)風(fēng)險管理的基本知識，掌握風(fēng)險辨識和隱患排查的基本方法?？梢云刚垖＜议_展首次風(fēng)險辨識，并制定符合企業(yè)實(shí)際的、簡單實(shí)用的風(fēng)險辨識和隱患排查制度，通過崗位風(fēng)險告知卡、隱患排查清單等簡便措施，確保每一個員工能理解、會上手、有任務(wù)。要學(xué)會抓住主要矛盾，對本企業(yè)存在的高風(fēng)險制定管控措施、落實(shí)管控責(zé)任。中小企業(yè)切忌走入花錢請第三方服務(wù)機(jī)構(gòu)制定一大堆文件后束之高閣的歧途，提倡用簡單的制度、明確的職責(zé)管控本企業(yè)的高風(fēng)險，排查并治理本企業(yè)的大隱患，有效防范傷亡事故發(fā)生。
19、雙重預(yù)防機(jī)制的常態(tài)化運(yùn)行機(jī)制主要體現(xiàn)在哪幾個方面？
答：第一，安全風(fēng)險分級管控體系和隱患排查治理體系不是兩個平行的體系，更不是互相割裂的“兩張皮”，二者必須實(shí)現(xiàn)有機(jī)的融合。第二，要定期開展風(fēng)險辨識，加強(qiáng)變更管理，定期更新安全風(fēng)險清單、事故隱患清單和安全風(fēng)險分布圖，使之符合本單位實(shí)際，滿足工作需要。第三，要對雙重預(yù)防機(jī)制運(yùn)行情況進(jìn)行定期評估，及時發(fā)現(xiàn)問題和偏差，修訂完善制度規(guī)定，保障雙重預(yù)防機(jī)制的持續(xù)改進(jìn)。第四，要從源頭上管控高風(fēng)險項(xiàng)目的準(zhǔn)入，持續(xù)完善重大風(fēng)險管控措施和重大隱患治理方案，保障應(yīng)急聯(lián)動機(jī)制的有效運(yùn)行，確保雙重預(yù)防機(jī)制常態(tài)化運(yùn)行。
20、各級政府及其相關(guān)部門在雙重預(yù)防機(jī)制建設(shè)中扮演什么角色，發(fā)揮什么作用？
答：一是組織推動者。各級政府及其相關(guān)部門要牽頭組織，健全完善標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，細(xì)化各級安委會成員單位責(zé)任分工，率先制定具體實(shí)施方案，明確工作內(nèi)容，落實(shí)責(zé)任部門，確保各項(xiàng)工作任務(wù)落到實(shí)處。二是監(jiān)督者。各級政府及其相關(guān)部門要加強(qiáng)對企業(yè)及有關(guān)行業(yè)領(lǐng)域工作的督促檢查，積極協(xié)調(diào)和組織專家力量，幫助和指導(dǎo)企業(yè)及有關(guān)行業(yè)領(lǐng)域開展安全風(fēng)險分級管控和隱患排查治理。三是宣傳者。各級政府及其相關(guān)部門要大力宣傳雙重預(yù)防機(jī)制建設(shè)工作，宣傳先進(jìn)典型，推廣成功做法，曝光隱患突出的地區(qū)和企業(yè)，為推進(jìn)構(gòu)建雙重預(yù)防機(jī)制創(chuàng)造有利的輿論環(huán)境。
作者：王康
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