0、引言
隨著國內(nèi)能源需求的快速增加，油氣管道的建設(shè)步伐加快，建設(shè)規(guī)模加大。在2009年，中國已建成原油管道就已經(jīng)達到1.7萬公里，成品油1.4萬公里，天然氣3.1萬公里。在2020年中國油氣管道總里程將超15萬公里油氣管道總長超6萬公里。
油氣管道具有運量大、成本低、可連續(xù)等優(yōu)點成為石油天然氣的主要運輸方式，但是，隨著長輸管道里程的不斷延伸，其事故也不斷發(fā)生，特別是2013年“11·22”中石化東黃輸油管道泄漏爆炸特別重大事故的發(fā)生進一步給油氣管道安全工作敲響了警鐘，經(jīng)過集中排查，各類油氣管道占壓，安全距離不足、穿越人口密集區(qū)等隱患逐漸顯現(xiàn)，同時因隱患涉及單位利益沖突大、管道單位主體責(zé)任不落實、政府監(jiān)管機制不順暢等原因?qū)е碌碾[患治理難度大、進度慢等問題凸顯。針對油氣長輸管道隱患治理存在問題進行探討研究，對促進油氣管道隱患治理有重要的現(xiàn)實意義。
1、當(dāng)前油氣長輸管道存在的主要隱患及形成過程
安全生產(chǎn)事故隱患(以下簡稱隱患)，是指生產(chǎn)經(jīng)營單位違反安全生產(chǎn)法律、法規(guī)、規(guī)章、標(biāo)準、規(guī)程和安全生產(chǎn)管理制度的規(guī)定，或者因其他因素在生產(chǎn)經(jīng)營活動中存在可能導(dǎo)致事故發(fā)生的物的危險狀態(tài)、人的不安全行為和管理上的缺陷。發(fā)現(xiàn)隱患后及時采取有效措施對其進行整治，對于預(yù)防生產(chǎn)安全事故有重要意義。
1．1管道占壓
管道占壓主要是指在管線兩側(cè)5m地域范圍內(nèi)，進行建房以及修建其他建筑物、構(gòu)筑物或放置危害管道的重物。常見的占壓主要有：居民新建、擴建房屋延伸至管線兩側(cè)5m內(nèi)；居民在原有住房基礎(chǔ)上硬化院落、修建圍墻；管線附近企業(yè)新建、擴建廠區(qū)道路，加蓋圍墻形成管道占壓；管道上方或周邊原有便道、村莊道路硬化、拓寬，車流量和車型加大，對管道形成占壓。
1．2安全距離不足
安全距離是指管道周邊建筑物、構(gòu)筑物距離管線及其附屬設(shè)施的距離要達到國家技術(shù)規(guī)范的強制性要求。一是人口密集場所與管道安全距離不足，強制性規(guī)范要求人口密集區(qū)域距離管道距離大于普通房屋，隨著城鎮(zhèn)化進程的推進，部分區(qū)域特別是新建城區(qū)、城鎮(zhèn)，管道周邊居住人口不斷增加，逐漸形成安全距離不足的問題；二是學(xué)校、醫(yī)院、居民活動廣場等公共場所距離管道安全距離不足，公共場所距離管道距離要求較大，而居民迫切希望就近修建公共活動場所，致使不斷出現(xiàn)新建公共場所與管道安全距離不足的隱患；三是企業(yè)生產(chǎn)、經(jīng)營、儲存場所與管道安全距離不足，部分單位生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模、范圍不斷擴大，加蓋廠房、加大儲存導(dǎo)致原有距離不再符合規(guī)范要求，形成安全距離不足。
1．3穿越人口密集區(qū)域
隨著城鎮(zhèn)化進程的不斷深化和城市建設(shè)的不斷擴展，部分管道經(jīng)過的農(nóng)村區(qū)域逐步劃為城鎮(zhèn)聚居點或城區(qū)、城郊區(qū)域，同時原管道使用的農(nóng)業(yè)土地逐，漸轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘薪ㄔO(shè)用地，管道兩側(cè)房屋、公共場所不斷建設(shè)，人口不斷增加，逐漸形成管道在人口密集場所間穿越現(xiàn)象，土地建設(shè)使用和管道保護的矛盾不斷顯現(xiàn)，安全隱患不斷出現(xiàn)。
1．4其他隱患
常見的其他隱患主要有：第三方破壞，主要是施工、偷盜等外力造成管道破壞；管道腐蝕，由于管道多數(shù)為地埋敷設(shè)，并且多為金屬管道，因防腐層破壞，陰極保護失效等，部分區(qū)段化學(xué)腐蝕和電化學(xué)腐蝕嚴重；自然災(zāi)害破壞，地震、泥石流等自然災(zāi)害發(fā)生時對管道造成破壞；管理缺陷，因管理制度不健全、操作規(guī)程不完善，違章操作等也能給管道安全形成威脅；不符合安全要求交叉穿越，主要是管道問相互穿越與道路、鐵路等實施交叉穿越，保護措施不到位形成安全隱患。2隱患治理存在問題及原因分析石油天然氣管道安全生產(chǎn)專項整治以來，全國排查出了大量的安全隱患，各級政府，各相關(guān)單位大力開展隱患治理工作，經(jīng)過幾個月的工作，隱患治理取得了一定的成效，但也暴露出來一些問題。第三方破壞、管道腐蝕、操作管道、管道之間、交叉穿越等隱患，涉及責(zé)任單位較為明確，管道單位通過加強管理、加大投入、增加管道防護技術(shù)措施等辦法。但管道占壓、安全距離不足、管道穿越人口密集區(qū)等隱患，治理中涉及的責(zé)任主體情況較為復(fù)雜、人口較多、利益沖突大，總體呈現(xiàn)出治理難度大、時間長的問題。
2．1企業(yè)主體責(zé)任不落實
2．1．1隱患治理主體責(zé)任意識差，依賴心理強
2004年《國務(wù)院關(guān)于進一步加強安全生產(chǎn)工作決定》，明確企業(yè)是安全生產(chǎn)的責(zé)任主體，2010年《國務(wù)院關(guān)于進一步加強企業(yè)安全生產(chǎn)工作的通知》進一步要求落實企業(yè)安全生產(chǎn)主體責(zé)任?！栋踩a(chǎn)事故隱患排查治理暫行規(guī)定》也明確規(guī)定，生產(chǎn)經(jīng)營單位是事故隱患排查、治理和防控的責(zé)任主體，應(yīng)當(dāng)保證事故隱患排查治理所需的資金。但當(dāng)前油氣管道單位在排查出隱患后，不管隱患治理難度大小，均不進行積極治理，而是片面依照《中華人民共和國石油天然氣管道保護法》中“對管道存在的外部安全隱患，管道企業(yè)自身排除確有困難的，應(yīng)當(dāng)向市級以上地方人民政府主管管道保護工作的部門報告”，將隱患全部認定為自身排除有困難隱患，報告當(dāng)?shù)卣?，坐等?dāng)?shù)卣O(jiān)管部門為其治理隱患。存在一報了之、推卸責(zé)任思想意識。
2．1．2大局意識不夠，治理賠償不積極
隱患治理中，占壓物拆遷或防護處理均涉及經(jīng)濟補償和投入問題，只有利益雙方協(xié)商一致，補償資金落實到位，隱患治理才能順利進行。但在當(dāng)前隱患治理經(jīng)濟賠償問題上管道企業(yè)總是片面依據(jù)《石油天然氣管道保護法》中工程建設(shè)先后順序來認定處理占壓物拆遷賠償事宜，不顧全大局、積極賠償，給隱患治理帶來了難題。首先，沒有認清管道建設(shè)用地只是在敷設(shè)時向土地所有人(承包人)進行青苗賠償，而未依法征用的實際情況；其次，沒有嚴格按照《中華人民共和國土地管理法》等法律法規(guī)，未能充分考慮人民群眾的土地權(quán)益；第三，沒有準確理解《石油天然氣管道保護法》中先建后建原則，該原則注重說明管道建設(shè)與其他經(jīng)審批的大型工程建設(shè)項目，在處理居民占壓物時不宜片面照搬；第四，沒有體現(xiàn)大型企業(yè)的社會責(zé)任，隱患治理涉及人口較多，且有明顯的權(quán)益紛爭，處理不當(dāng)，容易引發(fā)上訪等群體事件，不利于社會穩(wěn)定和管道的安全運行及其長遠發(fā)展。
2．1．3風(fēng)險意識差，安全投入不到位
安全問題存在的根源問題之一是經(jīng)濟問題，安全問題也是經(jīng)濟問題，安全就是效益，是企業(yè)高水平企業(yè)文化和現(xiàn)代化管理理念的重要體現(xiàn)J。在隱患治理中強化風(fēng)險意識，增強“安全就是效益”的管理理念，加大安全投入，有利于隱患治理工作的順利進行和管道安全生產(chǎn)水平提高。管道企業(yè)是油氣管道運行的直接投資者和受益者，應(yīng)當(dāng)保證事故隱患排查治理所需的資金。管道穿越城市人口密集區(qū)隱患，因土地價值的不斷提升和涉及人口單位多、經(jīng)濟數(shù)額大、事故風(fēng)險大等情況，且出現(xiàn)隱患邊治理邊產(chǎn)生現(xiàn)象，最有效的治理辦法是就近進行管線改遷。雖然改線的一次性投入較大，但能較為徹底的消除隱患，有效降低事故風(fēng)險，在處理城市建成區(qū)等人口密集場所隱患問題時應(yīng)優(yōu)先采用。
2．2管道建設(shè)使用土地權(quán)益不明晰
《中華人民共和國土地管理法》規(guī)定“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償”，《管道保護法》也強調(diào)土地所有人權(quán)益的維護，要求管道建設(shè)使用土地按照《中華人民共和國土地管理法》等法律、行政法規(guī)的規(guī)定進行執(zhí)行。但是管道建設(shè)使用土地因其使用形式和安全距離要求等特殊情況，不僅與土地所有權(quán)有沖突，也與土地承包經(jīng)營權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)等發(fā)生沖突，土地權(quán)益不明晰。一是鑒于油氣管道的重要性，各級人民政府在管道建設(shè)時優(yōu)先考慮管道的順利敷設(shè)，土地權(quán)益遺留問題較多；二是管道為地埋鋪設(shè)，管道建設(shè)使用土地通常只進行建設(shè)時的青苗賠償，而未進行明確的征收，土地所有權(quán)和使用權(quán)限不相匹配；三是為保障管道安全，管線兩側(cè)一定距離范圍內(nèi)不得進行占壓或出現(xiàn)人口密集的公共場所設(shè)施。，使管道周邊較大面積的土地使用權(quán)限受到嚴格限制，而管道企業(yè)又未對權(quán)益受限土地進行征用，不符合市場經(jīng)濟規(guī)律，不利于公民利益的維護；四是土地性質(zhì)的變化加大了土地權(quán)益的矛盾，隨著城市建設(shè)的發(fā)展，部分耕地變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，土地價值飆升，人口、建筑劇增，同時管道保護要求的距離加大，土地權(quán)益矛盾凸顯。
2．3規(guī)劃不夠合理和長遠
油氣長輸管道因其在國家能源供應(yīng)的重要性，各級政府在管線建設(shè)規(guī)劃時存在“方便”管道建設(shè)的傾向，再加上近幾年來城市建設(shè)的快速發(fā)展，導(dǎo)致部分管道途經(jīng)區(qū)域逐步成為城市建成區(qū)或郊區(qū)，管道建設(shè)時規(guī)劃不夠科學(xué)合理弊端逐漸顯現(xiàn)，因規(guī)劃不夠合理帶來的管道隱患逐漸增多，并呈現(xiàn)出治理難度大、時間長、所需資金多的普遍特征。
2．4政府監(jiān)管職能不能有效發(fā)揮
安全生產(chǎn)法、安全生產(chǎn)事故隱患排查治理暫行規(guī)定等法律法規(guī)明確規(guī)定，企業(yè)是安全生產(chǎn)的責(zé)任主體，生產(chǎn)經(jīng)營單位是事故隱患排查、治理和防控的責(zé)任主體，管道企業(yè)發(fā)現(xiàn)管道存在安全隱患，應(yīng)當(dāng)及時排除。各級人民政府有關(guān)部門在各自職責(zé)范圍內(nèi)對生產(chǎn)經(jīng)營單位排查治理事故隱患工作依法實施監(jiān)督管理。而在當(dāng)前的石油天然氣管道隱患治理中各級政府普遍存在只注重管道協(xié)調(diào)保護職能，而不注重對管道企業(yè)的監(jiān)督管理職能，導(dǎo)致政府監(jiān)管職能不能有效落實，存在諸多問題。一是主管部門不夠明確，當(dāng)前只有《石油天然氣管道保護法》規(guī)定省級人民政府能源主管部門和設(shè)區(qū)的市級、縣級人民政府的指定部門依法主管本行政區(qū)域的管道保護工作，雖然對管道保護主管部門進行了規(guī)定，但安全生產(chǎn)監(jiān)管單位未能明確；二是隱患治理監(jiān)管責(zé)任夯不實，基層政府監(jiān)管手段有限，存在各級政府逐級向下落實的現(xiàn)象，雖然符合屬地監(jiān)管的原則，但是管道企業(yè)主要為省級大型國有企業(yè)，且管道敷設(shè)在地下，管道的主要控制節(jié)點在管道起始地，市縣級地方政府對管道單位的監(jiān)管手段有限，難以運用經(jīng)濟處罰、停產(chǎn)停業(yè)等行政處罰手段加強對管道單位的監(jiān)管，致使管道企業(yè)在隱患治理中不積極的現(xiàn)象較為普遍。
3、對策及建議
當(dāng)前存在的油氣管道隱患，最有效的辦法是根據(jù)治理的難易程度和性質(zhì)，進行分類管理。對于占壓、安全距離不足的可通過政府加大監(jiān)管力度、加強組織協(xié)調(diào)，企業(yè)積極主動、加大投入及時進行治理；對于管道穿越城市人口密集區(qū)，治理難度大、時間長的，建議從監(jiān)管體制、規(guī)劃建設(shè)等根本問題出發(fā)，進行深化改革，建立油氣管道安全監(jiān)管的長效機制。
3．1解決當(dāng)前隱患治理問題的對策
3．1．1提高油氣管道檢測水平和能力。
在對國外管道腐蝕檢測器的消化吸收基礎(chǔ)上，研制開發(fā)適合我國管道實際狀況的油氣管道智能檢測系統(tǒng)裝置，對我國在役油氣管道進行全面檢測和安全評價工作具有至關(guān)重要的意義。
3．1．2開展油氣管道的風(fēng)險管理工作
管道風(fēng)險管理是對管道潛在危險轉(zhuǎn)變成事故的概率和損失程度的綜合分析。歐、美等發(fā)達國家已將風(fēng)險分析方法應(yīng)用到油氣管道方面，對新建或已建管道進行風(fēng)險評估。應(yīng)結(jié)合我國工程實際，盡快開展風(fēng)險管理工作，以期取得可以逐步應(yīng)用的定量分析的模型和方法。
3．1．3采取有效的防腐措施，確保管道安全運行
結(jié)合長輸油氣管道的特點，根據(jù)沿線地形、地貌、地質(zhì)條件、植被分布等實際情況，綜合考慮各種防腐涂層的優(yōu)缺點，采用適當(dāng)?shù)姆栏胧?，預(yù)防管道腐蝕事故的發(fā)生。目前管道外防腐材料一般采用三層PE和雙層環(huán)氧粉末兩種外防腐涂層。在穿越河流的管段，應(yīng)采用加強級防腐，并增加犧牲陽極保護措施。
在管道運行過程中，應(yīng)加強腐蝕防護措施。包括：經(jīng)常檢查陰極保護是否正常，必要時檢查涂層；經(jīng)常檢查內(nèi)涂層和緩蝕劑使用狀況；應(yīng)購置先進的腐蝕檢測儀，如超聲波檢測儀、腐蝕測試儀，定期檢測；對管道穿越水源地等特殊環(huán)境敏感點應(yīng)增加檢測頻次。
3．2建立油氣管道安全生產(chǎn)長效機制的建議
1)加快監(jiān)管體制機制的建設(shè)。對當(dāng)前油氣管道安全監(jiān)管現(xiàn)狀進行調(diào)研，借鑒國外先進監(jiān)管體制和好的經(jīng)驗做法，形成管理機構(gòu)健全，監(jiān)管責(zé)任明確的監(jiān)管機制。
2)完善法律法規(guī)、標(biāo)準。修訂完善當(dāng)前《石油天然氣管道保護法》實施過程中顯現(xiàn)出來的問題和不足，進一步明確政府監(jiān)管部門和對管道企業(yè)的監(jiān)管職能；突出企業(yè)在管道保護中主體責(zé)任；注重涉及管道建設(shè)使用土地權(quán)益的平衡，減少因利益糾紛產(chǎn)生的安全隱患。制定出臺石油天然氣管道運輸行業(yè)監(jiān)管的法律法規(guī)或行政條例，使政府在對管道企業(yè)的監(jiān)管過程中有法可依。完善油氣長輸管道相關(guān)標(biāo)準的修訂，為管道建設(shè)和監(jiān)管保護提供科學(xué)的標(biāo)準和依據(jù)。
3)著眼長遠，統(tǒng)籌規(guī)劃。在新建管道時，發(fā)揮規(guī)劃部門的職能，在考慮當(dāng)前管道建設(shè)的同時放眼長遠，注重規(guī)劃建設(shè)的系統(tǒng)性、科學(xué)性和前瞻性，充分考慮城市建設(shè)和土地使用，盡量避免管道從城區(qū)等人口密集區(qū)或重要公共設(shè)施區(qū)域穿過，形成大的安全隱患和問題。
4、結(jié)語
針對當(dāng)前油氣長輸管道存在的隱患多、治理難度大、監(jiān)管體制不順暢、法律法規(guī)標(biāo)準不完善的情況，文中通過對問題的深入剖析，既指出了解決現(xiàn)狀的對策也提出建立油氣長輸管道安全監(jiān)管長效機制的建議。
1)對策明確，針對性強，能夠有效解決當(dāng)前問題。從實際出發(fā)，依據(jù)現(xiàn)有法律法規(guī)明確部門，強化監(jiān)管手段，加強組織協(xié)調(diào)，著手解決具體問題。
2)建議長遠，全面科學(xué)，注重從根本上預(yù)防問題的產(chǎn)生。理順體制，完善法規(guī)標(biāo)準，是依法行政，建立法治國家的必然途徑；著眼長遠，統(tǒng)籌規(guī)劃是預(yù)防和減少問題產(chǎn)生的根本措施。
